关于我国行政许可制度缺陷及治理的分析

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发表于 2017-7-6 17:57:14 | 显示全部楼层 |阅读模式
关于我国行政许可制度缺陷及治理的分析
摘   要

《行政许可法》的颁布,是继20世纪90年代以来行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法和立法法之后的又一部规范政府共同行为的总要法律,体现了行政法制的最新进步,但是行政许可制度在实施过程中也显示出诸多问题。因此,本文从界定行政许可的概念和性质入手,深入剖析现行行政许可制度存在的缺陷并提出相应的解决措施,以期推动我国行政许可制度积极健康发展。
关键词:行政许可   价值取向   制度完善

                        目   录
1 前言                                                    1
1.1研究背景                                                    1
1.2国内外研究现状                                              1
1.3研究目的和意义                                              1
2 行政许可概念与特征辨析                                  1
2.1行政许可概念辨析                                            1
2.2行政许可的特征                                              2
3 当前我国行政许可制度存在的缺陷                          3
3.1多头审批情况严重,时效规定有缺陷,影响行政许可效率          3
3.2行政许可制度中的听证制度缺乏可操作性                        3
3.3行政许可制度中收缴存在混乱现象                              3
3.4行政许可公开缺少监督机制                                    4
4 当前我国行政许可制度的建议                              4
4.1完善我国行政许可制度的指导思想                              4
4.1.1充分彰显有效服务                                          4
4.1.2效率与公平并重                                            4
4.1.3强制与非强制并重                                          5
4.1.4权力与责任并重                                            5
4.2完善我国行政许可制度的建议                                  5
4.2.1进一步简化审批手续和程序,提高行政许可效率                5
4.2.2秉持公平、公正、公开原则,进一步完善行政许可听证制度      6
4.2.3本着合力成本、公益性原则,收取适当费用并以法律明文确认    6
4.2.4落实行政许可的监督机制                                    7
后记                                                      7
参考文献                                                  8


1 前言

1.1研究背景

《行政许可法》的颁布,是继20世纪90年代以来行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法和立法法之后的又一部规范政府共同行为的总要法律,体现了行政法制的最新进步,行政许可法是一部推动有限政府、统一政府、阳光政府、诚信政府、服务政府建设的重要法律。随着《行政许可法》的实施,《行政许可法》本身的缺陷逐步显现,这就使进一步研究本法存在的缺陷,结合我国实际进行修改完善成为必要。

1.2国内外研究现状

从目前国内学者对我国《行政许可法》的研究现转来看,部分学者结合实践提出了其当前存在的问题,并提出了修改建议。从当前研究现状来看,部分学者仅提出了修改完善当前行政许可法律制度的原则和应当遵循的理念,部分学者从程序方面提出了《行政许可法》存在的问题,部分学者从听证、监督机制等方面提出了修改建议,鲜见从理念入手、结合当前实践提出我国行政许可法律制度存在的问题,并结合实际情况提出修改建议的研究。

1.3研究目的和意义

2004年颁布的《行政许可法》,对于深化行政审批制度改革,建设法治政府,履行中国加入WTO的承诺具有非常重要的意义。特别是,《行政许可法》立法过程中吸收了许多先进的法律思想,其中对于行政权力的严格控制和注重对行政相对人权利的保障的特色明显,体现了浓厚的人文理念和亲民色彩。《行政许可法》颁布多年来,从实践中我们看到,法律制度的不足之处对实际工作产生了许多困扰。本文试图从探讨我国行政许可法制度的现状和不足着手,提出修改建议,这对于进一步推动我国行政许可制度更加完善,发挥其充分作用具有十分重要的理论和现实意义。

2 行政许可概念与特征辨析

2.1行政许可概念辨析

研究行政许可制度,首先要厘定清晰行政许可制度的概念和性质,因为“概念是解决法律问题所必需的必不可少的工具。没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。” 从当前我国行政法学界的研究现状来看,行政许可的概念各有差别、风格迥异,大致可分为以下几类:
一是赋权说。以罗豪才为代表的部分行政法学家持有此观点,认为行政相对人因行政许可机关的赋予,才获得权利。如:行政许可是“行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”。
二是解禁说。这种观点认为,行政许可是对一般禁止的解禁,即对原有权利的恢复而非赋予新的权利。如:行政许可是“由法律、法规设定一般性禁止的制度,是行政机关依据公民、法人或者其他组织的申请准予其从事法律、法规作一般性禁止的事项或活动的行政行为,是行政机关依法对公民、法人或其他组织的行为进行法律控制的行政法律手段”。
三是限制说。此种学说认为,行政许可是行政许可机关须具备一定条件才能从事的活动或行使的权利,解除限制并允许其作为或不作为的行政行为。这一学说认为,行政许可的性质体现在:许可是一种对当事人行使权利的资格或条件是否具备的核准行为;许可是控制性手段。
四是折衷说。认为行政许可兼具赋权说与解禁说。如:从根本上看,许可不仅是国家处分权力的表现形式,而且是对原属于公民、法人某种权利自由的恢复,是对特定人解除普遍禁止的行为。 再如:“行政许可制度的性质与其说是单一的权利,不如说它是以控制某类特别权利及资格的享有为主导兼具赋予该类权利及资格的双重性质。”
我国《行政许可法》的出台,从法律上廓清了这一观点的纷争,该法规定:行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,准予其从事特定活动的行为。可以看出,这一概念倾向于第二种学说,即“解禁说”。

2.2行政许可的特征

根据《行政许可法》对行政许可的定义,可以看出行政许可有以下特征:第一,行政许可以法律的一般禁止为前提。没有法律的禁止,行政许可就失去了存在的必要。因为如果没有禁止,相对人不需要许可即可从事某种行为,根本无需申请许可了。第二,行政许可是依申请的行政行为。相对方的申请是行政机关发放许可证的前提和条件,而申请者必需具备一定的条件,行政机关才能依法发放许可证。从这个意义上来说,相对方的行为具有主动性,行政机关的行为具有被动性,被称为“被动性抑制行为”。第三,行政许可的主体是行政主体。一般的社会团体的资格证发放行为,不具有行政公权力的性质,不能称为行政许可,只是作为一种内部管理手段。公民法人之间允许他人从事某种行为也不能称为性曾许可,只能是民事许可。第四,许可证、执照等是行政许可的证明性文件。行政主体一旦批准申请,往往会发给申请人某种许可证或执照作为证明性文件。从这一意义上讲,行政许可是一种要式行政行为。第五,行政许可既是一种行政行为又是一种法律制度。行政许可是由法律法规规定的一般禁止——个别解禁的制度。行政许可制度旨在实现对社会经济生活的管制和对行政相对人行为的法律控制。如果仅仅把行政许可作为一种行为来看,则不能揭示行政许可作为一项法律制度的内涵。

3 当前我国行政许可制度存在的缺陷       

3.1 多头审批情况严重,时效规定有缺陷,影响行政许可效率

主要表现在,第一,时效方面的规定存在缺陷,如:《行政许可法》第42条规定:“除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。但是,法律、法规另有规定的,依照其规定。”这种但书,使行政许可所追求的效率性、公正性、廉洁性的目标实现力度大大削弱。 第二,一件事情,多头管理现象仍然严重,如办一个旅馆,申请营业执照之前,需要办理治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所卫生许可等。第三,同一部门上下级之间行政许可权限冲突,上下级之间只有行政许可权大小的划分,没有行政许可事项的区别,导致对有利的事项大家都去管、都去批,使行政许可失去控制。

3.2 行政许可制度中的听证制度缺乏可操作性

根据《行政许可法》规定,行政机关在作出行政许可决定之前应当举行听证,但同时在立法中使用了诸如“直接涉及”、“重大利益关系”等模糊字眼,这又给了行政机关很大的自由裁量权。且对于听证程序的适用范围、行政许可听证参加人、听证主持人的规定都过于简单而不具有操作性。 另外,《行政许可法》虽然确定了行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定的案卷排他原则,但是,并没有明确规定行政机关没有这样做时,行政相对人该如何行使其救济权。

3.3 行政许可制度中收缴存在混乱现象

第一,由于法律对行政收费没有明确的限制,利用行政许可进行乱收费现象日益严重,且因此不适当扩大了许可制度的适用范围。有时,交费成为许可机关实施许可的主要动机和目的,这也导致许多原本不具备法定条件的人通过交取一定费用就取得了许可执照。第二,收费过高。目前我国不仅所有的许可审批都要收费,而且费用都相当高。据有关资料显示,税外收入占我国政府财政收入总数的近一半,而税外收入中相当大一部分是行政收费。当许可收费成为地方政府财政收入的主要部分,并且与地方政绩、领导升迁紧密相联时,大多地方政府对许可收费不降反升,甚至许多部委以立法形式争着许可、保护许可。这些也自然为权力机关腐败行为的孳生提供了温床,于是暗箱许可、权钱交易,贿赂现象等不良风气开始出现且屡禁不止。

3.4行政许可公开缺少监督机制

我国的《行政许可法》规定了行政许可的公开原则,并且对诸多事项的公开作了规定。然而,只要略作仔细探究,我们就会发现这些公开原则和公开制度并没有规定相应的保障机制。比如,《行政许可法》第五条规定,“有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。”但是,如果有关行政机关不公布应当公布的行政许可依据、实施和结果,或者借“国家秘密、商业秘密和个人隐私”之名而拒绝公布的,行政机关应当承担什么样的法律责任,行政相对人如何进行监督和救济,这些问题在我国现行法律上都是空白的。可见,如果没有事后的监督保障机制,许可过程难免会遭遇“暗箱操作”,而公开原则就很可能成为一纸空文。

4 完善我国行政许可制度的建议

4.1 完善我国行政许可制度的指导思想

正如钱穆所说:“任何制度之创立,必然有其内在的用意”。 那么,确立、完善行政许可制度的用意或者说是指导思想是什么呢?笔者认为,确立、完善行政许可制度的指导思想至少应当包涵以下四点:

4.1.1充分彰显有效服务

在近年来的行政法基本理论的争论中,“服务论”一直受人关注。无论“服务论”能否成为行政法的基本理论,与这一理论相关联的服务行政却正成为现实。应当说,行政权力来自于人民,政府行使行政权利,必须“服务人民”,做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,这一对政府的政治要求,必须体现到制度当中。具体到行政许可制度,服务行政主要应当体现在四个方面,即行政许可权力的制度安排、许可程序的便民规范、行政许可的禁止回报和行政许可限制收费等。

4.1.2 效率与公平并重

效率和公平是行政法中一对最关键的范畴概念,是行政权价值定位的两个最常用和最根本的术语。自行政权产生之日起行政法学界就一直伴随着对效率和公平两种价值的争辩。中国传统行政的价值取向主要是效率和经济,而现代行政的理念则应当是公平与效率兼顾。笔者认为,行政许可制度要从行政权偏重“效率”转向“效率与公平”并重。 深化行政许可制度改革也应当以效率和公平兼顾作为其价值取向,使行政许可在追求效率和公平中得到和谐的发展。

4.1.3 强制与非强制并重

可以说,强制力逐渐退居幕后已是进步国家法律上的一项特色。正如姜明安所言:“相对于传统的行政管理手段,现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了、淡化了,而越来越多地体现出民主、协商的品格,体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神”。 近年来,中国在行政管理领域中,行政机关与相对人之间的矛盾与纠纷大量发生,某些本来可以避免的矛盾和纠纷依旧产生、爆发甚至激化。所以,“现代行政迫切需要强调淡化行政权力的强制色彩,将以往的强迫服从引向自愿配合与自觉履行,让平等、合作的精神来软化权力,使服从出于自愿,使权力变得温柔可近,使相互间的关系变得融洽友善。” 

4.1.4 权力与责任并重

“国家机关是受人民委托行使国家权力的机关,在这里,权力也就同时意味着责任。” 因此,行政权是权力和责任的统一。应当说,责任政府与民主制度、法治理念、公民自由有着千丝万缕的联系,从广义的层面来看,责任政府意味着政府组织及其公职人员负责任地履行其在整个社会中的职能和义务,即法律和社会所要求的义务。 因此,深化改革行政许可制度必须强调“权力与责任”并重的思想,做到有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权须赔偿。

4.2  完善我国行政许可制度的建议

4.2.1进一步简化审批手续和程序,提高行政许可效率

目前行政审批效率的提高受到全社会的普遍关注。行政审批效率反映了一个单位资源利用的状况,管理的水平和质量。行政审批效率的提高是一项长期而艰巨的任务。首先,针对《行政许可法》中关于时效的“但书”的规定,一方面可以对那些已经制定出的包括行政许可程序的法律、法规进行清理和修改,使之与《行政许可法》的规定一致起来,另一方面可以对今后将要制定的法律、法规严格把关,非经严格的程序,不得随意突破《行政许可法》的基本规定。 其次,关于审批手续和程序,还要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工,理顺职能配置,改进审批方式,大力精简行政审批程序,实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项要进一步逐一进行清理。再次,要结合信息化网络建设,加快电子政务建设步伐。要充分发挥政务网络的作用,搞好政务公开和网上审批服务,包括审批内容、审批条件、办事程序、申报材料、承诺期限、审批依据和收费标准等在部门网站公开。要建立网上下载审批表格、示范文本的功能,探索实行网上申报、初审的方法,积极开展网上审批业务。

4.2.2 秉持公平、公正、公开原则,进一步完善行政许可听证制度

首先,听证成本较大,不可能所有的行政许可行为都举行听证,因此建议根据公共利益与个人利益平衡、效益大于成本的原则对需由行政机关酌定的听证事项范围进行量化,明确列举应当举行听证的事项,这样做同时也可以保证行政机关正确行使自由裁量权。对应申请的听证事项,明确界定“直接涉及申请人与他人之间利害关系”。其次,为保证听证的公正,建议采纳美国的“行政法官”制度,建立一支不受行政机关控制的、相对独立的听证主持人队伍。美国的听证主持人称为行政法官,他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中通过考试录用。行政法官具有独立性质,不受行政机关首长直接控制,除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由,否则不能被罢免。再次,确立对许可听证的救济。行政许可法应当规定,如果行政机关不根据听证笔录作出行政许可决定,行政相对人有申请复议或提起诉讼的权利。 第四,扩大听证参加人的范围,赋予间接利害关系人听证权,将间接利害关系人也纳入到听证范围内。为满足听证的公开和全面的要求,很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势,比如日本《行政程序法》规定:听证主持人认为必要时,即对非案件当事人的第三人,依照作出该不利益处分所依据的法令,认为其与该不利益处分有利害关系时,听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序,或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定,不利益处分中,所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。

4.2.3 本着合理成本、公益性原则,收取适当费用并以法律明文确认

管理是需要成本的,因此政府在服务和管理的过程中可以向相对人收取一定的费用;但收费的前提是遵循合理成本和不以赢利为目的两项原则,并且收费标准应当以法律形式确认下来。西方国家大多以法律明文规定行政许可收费标准,如澳大利亚维多利亚省《烟草法》规定,申请年检烟草许可证须交纳50澳元费用加30%的销售额;英国法院判例所确认的收费原则是,行政机关只能收取许可证的工本费加必要的监管检查费 。鉴于此,在未来制度设计里,至少应做到以下几点:首先,除行政机关实施核发证照式许可外,其他形式的许可不得收费,如登记、批准、同意、检验等。并且行政机关收取的所有许可费用,除工本手续费外,都应上缴国库,不得截留、私分。其次,遇有多个竞争申请,且许可具有经济利益或数量有限时,行政机关可以采取竞价拍卖方式核发许可证照,拍卖所得全部上缴国库。再次,在收费时要将收费依据明确告知申请人。要明确告知申请人收费的法律规范,及依据该法律规范的条、款、项、目和收费标准,不能含混不清,这样能更好地防止假借名义、模糊收费依据违法收费。第四,要严厉追究乱收费者的行政责任。可以借鉴我国《消费者权益保护法》第四十九条:经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其所受的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务费用的1倍的规定,在行政许可法中规定:行政许可机关非法收取费用的,应当双倍返还申请人。

4.2.4 落实行政许可的监督机制

凡是权力都必须受到监督,不受监督的权力必然产生腐败。尤其是与公民权利联系最广泛、最直接而又极易膨胀的行政权力,更加需要健全完善的监督机制。行政许可在行政机关实施的具体行政行为中占有较大比重,直接关系到国家利益、公共利益、公民健康和生命财产安全等重大利益的维护和行政管理相对人个体权利的保护。各许可实施机关能否依法实施行政许可,规范行政许可权力的运行,监督具有举足轻重的作用。首先,要保证行政许可公开原则真正落到实处,《行政许可法》自身的规定是极其有限的,必须辅以《信息公开法》或者《阳光下的政府法》等法律。根据这些法律,公民申请行政许可时,有权要求行政机关向申请人公开并提供信息,否则,行政相对人有权提起诉讼,有关行政机关应当承担法律责任。其次,要加强行政许可层级监督的透明度,政府法制部门可以考虑通过政府网站、便民手册、媒体等形式将从事行政许可监督工作的人员、监督受理电话、监督方式、监督程序、监督工作时限、监督结果等情况向社会公开,便于公众了解法制部门行使行政许可监督权的情况,加强对监督机构的制约,增强行政许可层级监督的公信力。再次,随着许可制度适用范围日渐广泛,对行政许可行为监管及对许可申请人、持证人的管理也显得日益紧迫,为了加强对行政许可行为及持证人许可活动的监管,行政许可法应当明确规定行政许可机关负有依法实施许可行为的职责,不履行法定许可职责或滥用许可权力的法律责任,还应规定对被许可人的监管措施,如禁止任何出租、出借、转让、伪造许可证的行为。此外,行政许可法还可以在许可证的格式、印制、防伪等方面作出明确规定,进一步加强行政许可行为的规范管理。

后  记

时光荏苒,岁月如歌。二年半的专升本生活即将结束,本文作为学习的总结和汇报,能够得以顺利完成,凝聚了许多人的心血。
首先我要感谢我的论文指导老师安佳琦,正是在安佳琦老师的指导下,我的论文才得以顺利完成。
其次我要感谢为上海农林职业技术学院的老师们,没有各位老师的悉心指导,我不可能在学习生活中获取这么多的知识。
再次,我还要感谢我的朋友们,在日常生活中,我们结下了深厚的友谊。文章的许多思想火花都是在他们的启发之下产生的,没有他们的鼓励和督促,我也不会顺利完成论文的写作。
最后,我还要感谢我的父母。父母深沉的爱鼓励和鞭策着我,使我在求学路上不敢有丝毫的懈怠。


参考文献

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