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气候变化与生态安全法律问题初探 一、气候变化原因 影响地球表面气候变化的因子很多，主要有自然因子和人类活动两大类。就自然因子而言，太阳活动、火山活动及气候系统内部的低频振动都可能影响全球或区域气温变化。由于太阳辐射和火山活动历史序列资料的不确定性，以及人们对气候系统如何响应太阳输出辐射变化的认识还很初步，严格地说目前还无法准确评价其对全球和中国气温变化的影响程度。海洋-大气系统年代以上尺度的低频振动，如北大西洋涛动（NAO）、北极涛动（AO）、太平洋年代涛动（PDO）或ENSO的多年代振动，对全球和区域气温可能也具有重要影响。人类活动主要通过土地利用变化以及温室气体和气溶胶排放对地面气温变化产生影响。城市化及城市热岛效应也可以看作为土地利用变化的一种局地表现形式。 最近的IPCC报告指出，过去100年特别是过去50年的全球气候变暖很可能主要是由大气中CO2等温室气体浓度增加引起的。这一结论主要基于大量的观测事实和气候模式模拟分析。模拟研究一般采用全球大气-海洋环流耦合模式，考虑自然强迫因子如太阳活动和火山活动，以及人类排放的温室气体和硫化物气溶胶，模拟20世纪全球年平均气温的变化。这些研究表明，当只考虑自然强迫时，模拟不出来20世纪的全球变暖；当只考虑人类活动影响时，可以基本上模拟出20世纪全球变暖的趋势来；而当输入所有的强迫时，模拟与观测的气温变化过程吻合得最好。IPCC报告认为，影响20世纪气候变化的主要因子是太阳活动、火山活动和人类活动，而人类活动排放的温室气体在近50多年的全球变暖中起到主导作用。 二、各国应对气候变化立法 气候变化应对体制是国际社会和各国在应对全人类所面临的全球气候变化 所带来的后果时，应该建立什么样的政治、经济及社会活动的原则和格局，使利 益各方能达成基本满足各自要求的国际努力来减轻和适应气候变化的共同原则 和行动准则。由于这种格局的建立涉及各参与国家的权益和经济利益，兹事体大， 各国都化很大力气来进行深入分析研究，以便从中找出既能响应全人类共同的责 任和义务，又不至于过度损害本国的经济和社会发展进程的指导方针。 本文研究的内容以分析研究各主要发达国家以及某些发展中国家在应对气候变化时所采取的组织机构和形成国内和国际应对政策的决策程序，以及如何 集中本国科学、经济、社会发展知识资源来为国家制订有关决策服务的组织形式 和做法。并概括其特点和可借鉴的方面，作出初探尝试。 2-1 日本应对气候变化的立法体制 日本应对气候变化的体制主要是以法律为根据，政府首脑以及各有关职能 部局为主导推进，并以各国立环境研究机构和大学科学家所组成的审议会为主要 智囊，立法监督对政府决策和行动计划提供咨询和科学支持。现分别介绍如下。 (一）专门立法为应对气候变化的政策和措施提供法律基础。 日本国会于1998 年通过《地球温暖化对策推进法》 （1）、这是专门以防止温暖化为宗旨的初步的国内法规，目的在于改正自由排放 行为，明确国家、地方公共团体、企业及全体国民的主体作用。 （2）、促进对6 种温室气体处理，促进采取广泛对策，特别要促进专业性（如产品开发等）措施。 （3)、 促进国家、地方及排放量大的企业公布排放削减计划以及实施情况。促进有计划处理的广度，并向国民开放透明。 （4）、不仅限于全国性对策，地方要有具体的推进对策。并发挥地方公共团体在 地球问题有关责任范围内的作用。 （5）、法律还规定成立国家、都道府县级的全球变暖防止活动推进中心（主要任 务是启发、广泛宣传、座谈、培训推进员、调研及产品信息提供等），并 要求设立全球变暖防止活动推进员（面对面地向居民进行启发、咨询及提 供信息）。 (二）政府行政当局主导的实施机制 《地球温暖化对策推进法》对行政当局设置执行机构的职责和履行职责的方 式做了比较明确的规定，因此政府在执行此项任务时有坚实的法律依据。法律规 定内容的要点如下： 1、为了全球变暖对策能有计划综合地推进，内阁应设立全球变暖对策推 进本部。 2、本部的职责是制定京都议定书目标的达成计划，并推进京都议定书达 成计划的实施。 3、组织机构上设立推进本部长、副本部长及本部部员。本部长由内阁总 理大臣担任，全面负责本部事务及指挥监督；副本部长由内阁官房长 官、环境大臣及经济产业大臣担任，职责是协助本部长工作；本部部 员由其他国务大臣担任。此外还由内阁总理大臣任命若干名干事担任 具体工作。 4、法律还规定，除法律已经确定的事项外，有关推进中的措施由政府的 政令规定。 （1）、群众性的计划实施推进组织 1999 年4 月8 日，日本的《地球温暖化对策推进法》正式实施，环境厅长官 根据此法于同年7 月设立“全国地球温暖化防止活动推进中心”。属于官方设立 的民间团体，其主要任务是有关地球变暖对策的普及、启发，促进防止活动的开 展。下面由各都道府县行政负责人指定各地的分中心。各中心的运行机制与国家 机构有所不同，是由市民、产业界及地方自治体的代表组成伙伴型的运营委员会 决定中心业务、预算等重要事项。各中心还有推进员的专门编制，负责与广大市 民和各种团体的联络、访问、宣传等具体工作。 （2）、政府机构职责的落实 除了上述法律、科研支撑、政策审定、群众性推进等方面的体制和机制来保 证气候变化应对对策的法律基础和决策以及实施过程的一体化之外，各政府机构 还根据各自职责，在内阁决策和法律有关条款总指导下，根据“京都议定书目标 达成计划”分解的目标，履行职责，按目标任务落实。京都议定书目标达成计划 的主要内容为：地球温暖化对策推进的基本方向；日本地球温暖化对策目标方向、基本思路和温室气体排放控制目标；达到 目标的对策和实施方针（对各种企业及城市等类别有具体的规定）；横向措施（包 括温室气体排放量的计算报告公布制度、促进企业活动环境的改变、展开国民运 动、政府机构的表率、统计指标的改进、经济手段的采用、环境税等）；基础的 整顿（包括计算温室气体排放、吸收的国内体制的整合、推进对策性技术开发、 推进气候变化有关的研究、强化观测监视体制、加强国际合作）等等。总之是一 个非常全面和具体的，而且可操作性很强的计划。政府机构就是按照计划规定的 方向、目标，努力完成自己的职责。 2-2、美国应对气候变化的立法体制 美国气候变化应对体制具有浓厚的美国政治特色。其政策完全以美国利益 为中心，根据总统的政策倾向却时有变化，国会和政府互相既有支持又有角力， 企业界和环保界都有自己的研究机构和游说团体，在政府和国会外发挥着重要的 作用，其组织以政府主导基础研究和推进技术进步，鼓励企业积极的参与，民间 组织众多，构成了美国独特的、活跃的、多元的应对体制。 （一）美国气候变化政策的法律和政策基础 美国是联邦制国家，联邦政府和州政府都有自己的政策，这些政策间并没 有绝对的统一，相反州与州之间、州与政府之间由于每个州的民众的认识和经济 基础、政治倾向等在对待气候变化问题上态度迥异。再加上各个利益团体进行的 游说活动，政治力量的角力，美国在气候变化立法方面进展缓慢。而美国作为法 制国家，任何政策的出台或机构的设置都很难绕开立法，美国的气候变化体制是 和其法律基础息息相关的。从联邦层面来看，民主党倾向于积极的气候变化政策，共和党则十分保守消极。 在州的层面，美国国内越来越多的州（如维多利亚、俄勒冈、衣阿华、阿 拉斯加和加利福尼亚等州）采取了减排温室气体的政策措施如强化立法以限制汽 车排放控制电厂的排放或者设立自己的减排目标。向来在环境保护等问题上领先 的加州已经在美国率先实施了与气候变化有关的机动车法案，以及减少温室气体 排放的法律构架。半个世纪以来，加州一直是世界上能源与气候变化政策的先锋。 加州的政策革新常常为其它州借鉴，并且有时也被联邦政府借鉴。这种由州向联 邦政府的政策上行在美国有很长的历史，加州在政策创新方面一直有良好表现， 所以，加州行动的重要性不仅仅是因为将要达到的温室气体减排成果，而是因为 它的示范效果。 （二）、美国目前的气候变化应对机制 由政府主导科学研究和推动技术 创新，鼓励企业自愿减排。政府机构的工作重点是开展基础研究，弄清科学问题， 积极发展新技术，鼓励减排。无论其出发点是否保护企业利益、拖延减排责任的 担当，这种以科学为重要决策基础的形式是相当值得我们借鉴的。美国将负责气 候变化研究的委员会--气候变化科技综合委员会提升到内阁的级别，负责5 亿多 美元的预算，充分显示了科技在气候变化体制中重要角色 三、我国应对气候变化面临的立法与完善问题 目前，我国的气候变化立法体系已经大体形成，为控制我国温室气体的排放提供了相应的法律基础。但我国气候变化立法还存在着一些缺陷，这方面的缺陷主要表现在如下几方面。 （一）我国的气候变化立法体系还不够健全和完善， 这集中表现为：其一，缺乏一部将温室气体的排放控制要求纳入其中的综合性的能源基本法。其二，对一些重要的可再生能源，如风能、太阳能、地热能等尚未制定单行法，而针对这些能源制定单行法是国外强化可再生能源发展的一项行之有效的经验。其三，我国《可再生能源法》尚无配套的法规。2005年出台的《可再生能源法》只是个框架性立法，许多规定还比较原则和粗略。 （二）现行的管理体制严重制约着我国温室气体排放控制战略的实施 ，我国现行的能源管理体制是分散的宏观管理，缺乏国家级、统一的、协调的和权威的能源管理，能源管理力量薄弱。这对于协调和整合各部门、各领域的温室气体排放控制的整体行动是极为不利的。目前，涉及能源管理的部门有国家发展和改革委员会、国家经贸委、国土资源部等十来个部门。值得注意的是，这种状况的形成，与我国相关法律的规定是不无关系的。如在能源管理体制方面，《电力法》第六条规定：国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。《煤炭法》第十二条规定：国务院煤炭管理部门依法负责全国煤炭行业的监督管理。《节能法》第八条则规定：国务院管理节能工作的部门主管全国的节能监督管理工作。可见，这些法律所规定的能源管理机构并不统一，这似乎表明我国能源管理体制是条块分割的模式。分散的管理体制模式至少会产生如下问题：（1）不利于形成统一的可再生能源发展战略；（2）不利于能源结构的优化；（3）不利于节能和环保。从本质上说，我国温室气体排放控制战略的实施是一项牵一发而动全身的综合性系统工程。这必然内在地呼唤对我国分散的能源管理体制进行变革。进而言之，我国温室气体排放控制战略的实施离不开能源管理体制的统一。 此外，我国目前还没有成立高级别的、权威的应对气候变化问题的国家机构。虽然在国家发展和改革委员会下成立了国家气候变化对策协调小组办公室，但该办公室只是国家发展和改革委员会的一个附属机构，其法律地位不高、权威性不强。而且，我国的气候变化立法也未明确规定该机构的法律地位。 （四）气候变化立法的部分规定过于原则和粗略，操作性不强。法律规定的操作性是确保法律得到充分执行的必要前提条件。而缺乏操作性的法律规定往往使得法律沦为“宣言”或“空中楼阁”，从而不能对人的行为产生实际的影响。这正如美国著名法学家博登海默所言：“如果包含在法律规则部分中的应然内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”由此，法律规定的可操作性在很大程度上是使法由“神话”转化为“现实”的桥梁，我国的气候变化立法也不例外。但令人遗憾的是，我国气候变化立法中的部分法律规定过于原则和粗略，缺乏操作性。如《节约能源法》第三十四条规定：国家鼓励引进境外先进的节能技术和设备。但该法未明确规定应该采取哪些具体的“鼓励”措施。又如《煤炭法》第三十六条第一款规定：国家发展和推广洁净煤技术。至于应通过什么措施来“发展和推广洁净煤技术”，《煤炭法》也无明确规定。总之，我国气候变化立法中类似的原则性规定不在少数。虽然客观来说，上述规定的执行将有利于减少我国温室气体的排放，但“操作性不强”的弊病又往往使得这类法律规定有流于形式之嫌。 （五）法律义务与法律责任不配套。法理意义上讲，法律义务是法律为保障权利和权力的有效运行或实现而规定的、相关主体必须作出一定行为或不得作出一定行为的要求。“法律上的义务的特点在于义务的必要性，义务人必须从事或不从事一定的行为，……如果义务人不履行义务，就要受到国家强制力的制裁。”而“法律责任是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他做相反行为时，他应受到制裁。”无庸讳言，法律义务的履行乃至法的整体功能的实现在很大程度上是由法律责任来保证的；法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。基于此，各类法律规范所确立的法律义务通常应与法律责任相配套，这也是在气候变化立法中构建科学和完备的法律规范的逻辑结构的要求所使然。 （六）《气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际法文件的具体要求尚未得到充分体现。我国的气候变化立法能否充分地体现《气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际法文件的具体要求，是其在温室气体的排放控制方面发挥作用的重要保证。在清洁发展机制的立法方面，虽然国家发展和改革委员会等部门颁布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》。但该办法仅仅是一个“暂行”的部门行政规章，其法律地位和级别较低。而且清洁发展机制是一个与能源开发、利用和投资等重大事项有着密切关系的法律机制，其所涉及的诸多内容宜交由具有高效力层级的法律来规定。可是，我国《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力法》等法律都还没有对“清洁发展机制”进行明确规定，这些法律明显滞后于《京都议定书》等国际法文件的要求。 四、借鉴完善我国气候变化立法的对策 （一）、日本启示和可借鉴经验 日本应对气候变化组织体制及措施是以保证实现京都议定书所规定 的减排目标为其宗旨的。概括起来有以下特点，即法律保证、举国体 制、高层决策、政府主导、统一计划、综合资源、群众参与。这种组 织体制非常适合东方国家的国情和政治体制的基本特性。政府可以通 过这种组织体制严格地控制和管理参与国际活动，避免和减少国内不 同利益集团和群体因立场和利益各异而产生的矛盾。以行政主导加上 政策引导（如征收排放税等），使全国行动统一，口径一致。 2、通过立法和各级行政首脑主导的体制值得我们运用和参考。在我国经 济快速发展的阶段，如何应对国际上建立应对气候变化体制的新变 化，很需要有这样一种体制来确保既有高速经济和社会发展，又处理 好与环境和全球气候和谐发展的关系。 3、必须充分整合国内权威的科学支撑资源，使之成为政府在应对复杂的 国际气候变化体制的进程中的重要科学知识根据和咨询建议的主要 来源，的由政府出面组织各有关政府机构和科研、院校机构的权威科 学家组成为高层决策服务的咨询委员会，使我国应对全球气候变化的 战略和政策具有高科学水平和权威性。 （二）、美国启示与可借鉴经验 美国目前的气候变化应对机制可以说是由政府主导科学研究和推动技术 创新，鼓励企业自愿减排。政府机构的工作重点是开展基础研究，弄清科学问题， 积极发展新技术，鼓励减排。无论其出发点是否保护企业利益、拖延减排责任的 担当，这种以科学为重要决策基础的形式是相当值得我们借鉴的。美国将负责气 候变化研究的委员会--气候变化科技综合委员会提升到内阁的级别，负责5 亿多 美元的预算，充分显示了科技在气候变化体制中重要角色。对于处于经济快速发 展、环境压力日益增大中的中国来说，政府更应该重视气候变化的科技问题，成 立高级别的机构，统一对气候变化科技的管理，更多以科学的手段解决气候变化 问题。 （三）、立足本国完善建对策建议 1．健全和完善我国的气候变化立法体系。从实践意义上说，一个国家有无比较完备的气候变化立法体系，是衡量该国应对气候变化问题的水平的重要标志。有鉴于此，首先应当适时地结合我国温室气体排放控制战略的思路，制定一部综合性的能源基本法。其次，我国可以在将来出台《太阳能法》、《风能法》和《可再生能源法实施细则》等配套法律法规。 2．结合温室气体的排放控制的要求，强化和完善我国的能源管理体制 。能源管理体制的建设带有一定程度的根本性。一个科学、合理、高效和统一的能源管理体制对于协调和整合各部门和各领域的温室气体排放控制行动具有极其重要的作用。因此，我国能源管理体制宜采取高级别的集中统一的宏观能源管理模式，建议通过能源立法确立国家能源部或者类似的综合性国家能源管理机构的法律地位。 3．按照温室气体的排放控制要求，更新和充实我国的气候变化立法的内容 （1）确立一些必要的制度。建议将国外所普遍确立的有助于实现温室气体排放控制的制度确立为我国气候变化立法的基本制度。进而言之，《节约能源法》、《电力法》、《可再生能源法》等法律应该充分确立“交通能源效率利用制度、家用电器的能效标识制度、可再生能源的配额制度”。 （2）增强我国的气候变化立法的操作性。尽量减少或者杜绝过于原则和模糊的规定。例如，就我国有关法律所涉及的“鼓励措施”的规定来说，至少应当在法律中明确具体的鼓励措施、鼓励措施的适用对象、鼓励措施的操作程序和执行主体等内容。 （3）强化我国的气候变化立法的法律责任体系。建议将来修改我国《节约能源法》、《可再生能源法》等法律时，对这些法律所规定的可能涉及的“温室气体排放控制”的法律义务，尽量在其“法律责任”部分中作出配套规定，最大限度杜绝“法律义务虚置”的现象。 （4）将国际条约的法律要求及时融入我国的气候变化立法 。我国《节约能源法》、《电力法》、《可再生能源法》等法律应当及时将《京都议定书》关于“清洁发展机制”的基本法律要求纳入其中，从而为我国履行《气候变化框架公约》和《京都议定书》等文件所确定的国际义务提供更充分的法律保障。 4．加大对我国的气候变化立法和气候变化问题的宣传力度 我们应充分利用广播、电视、互联网、报刊等宣传工具，进一步加大对我国的气候变化立法和气候变化问题的宣传力度，加深全民对气候变化问题的认识，提高全社会的“环境意识”和“节能意识”等。 五、结论 综前所述,在当前形势下,气候变化问题已经成为威胁人类生存和发展的一大国际环境问题。从科学发展观出发制定环境气候立法对社会的可持续发展与人与生态和谐共处意义深远，在加强气候变化的法治建设进程中，应根据我国具体国情，借鉴国外的立法经验，制定有中国特色的气候变化，构建完善的应对气候变化环境治理的法律体系。 参考文献 [1][日]小田宏之.温室化的新证据和可预料的严重影响[M].日本东京：雙葉社，李穆宾译 外语教学与研究出版社 2001:95-118. 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